Le traité de Lisbonne

D’une Constitution avortée à un traité modificatif

L’histoire du traité de Lisbonne commence par un échec. En 2004, les États membres signent un « traité établissant une Constitution pour l’Europe », texte ambitieux qui prétendait doter l’Union d’une loi fondamentale assortie de symboles : un drapeau, un hymne, une devise. Le projet supposait une ratification par chacun des États. Or, au printemps 2005, les électeurs français, puis néerlandais, le rejettent par référendum. Ces deux « non » plongent le processus dans une crise durable et ouvrent une période dite de réflexion.

Plutôt que d’abandonner les réformes jugées nécessaires, les gouvernements optent pour une autre méthode. Sous présidence allemande, en 2007, un mandat précis est confié à une conférence intergouvernementale : reprendre l’essentiel des innovations institutionnelles, mais en renonçant à la forme et au vocabulaire constitutionnels. Le résultat, signé à Lisbonne le 13 décembre 2007, n’est pas un texte unique et solennel mais une série d’amendements aux traités existants — celui sur l’Union européenne et celui sur le fonctionnement de l’Union. Après un premier rejet par référendum en Irlande en 2008, puis un second vote favorable en 2009, le traité entre en vigueur le 1er décembre 2009.

Ce que le traité a changé

Les apports du texte sont d’abord institutionnels. L’Union se voit reconnaître une personnalité juridique propre, ce qui lui permet de signer des accords internationaux et d’adhérer à des conventions en son nom. La structure dite des « piliers », héritée de Maastricht, disparaît au profit d’un ensemble plus unifié.

Le traité crée aussi de nouvelles fonctions destinées à donner plus de continuité à l’action européenne :

• une présidence stable du Conseil européen, élue pour deux ans et demi, en remplacement de la présidence tournante semestrielle ;
• un haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, appuyé par un service diplomatique commun, censé donner une voix plus cohérente à l’Union sur la scène internationale.

Le fonctionnement décisionnel évolue également. La procédure de codécision, qui place le Parlement européen sur un pied d’égalité avec le Conseil pour l’adoption de nombreux actes, devient la procédure législative ordinaire et voit son champ étendu. Le vote à la majorité qualifiée se généralise dans de nouveaux domaines, au détriment de l’unanimité, selon un système de double majorité tenant compte à la fois du nombre d’États et de leur population. Enfin, la Charte des droits fondamentaux acquiert la même valeur juridique que les traités, même si certains États ont négocié des aménagements quant à sa portée.

Souveraineté et démocratie : un débat persistant

La méthode retenue a nourri une controverse qui dépasse le contenu technique du texte. Pour ses partisans, recourir à une ratification parlementaire plutôt qu’à de nouveaux référendums relevait du choix légitime que chaque État reste libre d’opérer selon ses règles constitutionnelles. À leurs yeux, l’essentiel était de débloquer une Union élargie à vingt-sept membres et menacée de paralysie.

Les critiques ont contesté précisément ce point. Plusieurs observateurs, dont d’anciens responsables ayant participé à la rédaction du projet de 2005, ont relevé que le nouveau texte reprenait une large part des dispositions antérieures tout en les rendant difficilement lisibles, éclatées entre plusieurs traités et renvois. Cette opacité, soulignaient-ils, rendait improbable un nouveau recours à la consultation populaire. Des sondages publiés à l’époque indiquaient d’ailleurs qu’une majorité de citoyens, dans plusieurs grands pays, souhaitaient être consultés par référendum.

Au fond, le débat portait sur le « déficit démocratique » souvent reproché à la construction européenne : qui décide, et au nom de qui ? Le renforcement des pouvoirs du Parlement européen était présenté comme une réponse, puisque la seule institution élue au suffrage universel direct gagnait en influence. Mais d’autres y voyaient un transfert continu de compétences vers des organes éloignés du contrôle citoyen, et une extension du vote à la majorité qui pouvait conduire un État à se voir imposer une décision rejetée par son propre électorat.

Un héritage durable et discuté

Quinze ans après son entrée en vigueur, le traité de Lisbonne demeure le cadre institutionnel de référence de l’Union. Il a introduit des instruments dont l’usage s’est précisé avec le temps, comme l’initiative citoyenne européenne, qui permet à un million de signataires d’inviter la Commission à légiférer, ou encore l’article 50, qui organise la procédure de retrait volontaire d’un État — disposition restée théorique jusqu’au départ du Royaume-Uni.

Le texte n’a pas clos les interrogations qui ont accompagné sa naissance. Les tensions entre intégration et souveraineté nationale, entre efficacité décisionnelle et légitimité démocratique, traversent encore les discussions sur l’avenir de l’Union. À ce titre, le traité de Lisbonne illustre une caractéristique constante de la construction européenne : avancer par compromis successifs, au prix d’une complexité qui éloigne parfois le citoyen d’un projet pourtant censé le concerner directement.