Banc Public

Yvan POZNANSKI, Banc Public N°81, Juin.1999

ONU SOIT QUI MAL Y PENSE

En 1992, un article appuyé sur un ouvrage collectif dirigé par Jean Salmon et traitant de la guerre du Golfe dans son contex te juridique sur le plan du droit international, montra qu' à la lecture de la Charte, étude instructive et surprenante à plusieurs titres, nous pouvons conclure que les Nations Unies constitue une alliance militaire et ne fait qu'entériner des rapports de forces déjà établis. Dès lors, il n'est pas surprenant qu'un malentendu subsiste à ce jour dans l'opinion publique. Malentendu patent depuis la guerre du Golfe. L'image d'Épinal des Nations Unies, organisation pacifique, véhiculée par le Courrier de l'UNESCO et les cartes de voeux de l'UNICEF, se convertit en une redoutable et imposante machine de guerre.

Bien que la métamorphose nous soit apparue en pleine clarté voici près d'une décennie, elle demeurait déjà en germe dans les textes fondateurs. La question à l'époque était de savoir comment une organisation à caractère pacifique peut se muer en une "machine de guerre". La presse, l'opinion internationale et les milieux progressistes dénonçaient cette mutation. Le travail qui suit met en évidence la dualité de la Charte. Aujourd'hui pourtant, il semble que l'opinion ait changé, et suggère une plus grande sévérité de l'O.N.U.

Guerre du golfe

Par l'étude comparative des résolutions du Conseil de sécurité aux différents traités et autres sources du droit international, ill ressort des différentes analyses juridiques que les résolutions adoptées par le conseil de sécurité depuis le 2 août 1990 (résolution 660), jusqu'à l'adoption de la résolution 678, sont juridiquement conformes au regard du droit international. Cependant, il est nécessaire de distinguer deux types de résolutions: les sanctions économiques (résolutions 660 à 677) et le recours à la force (résolution 678).

Les sanctions économiques sont pleinement autorisées par le texte de la Charte.
Tout Etat qui occasionne une "menace contre la paix", une "rupture de paix" ou un "acte d"agression" peut faire l'objet de sanctions économiques internationales. Ces sanctions doivent être respectées impérativement par tout Etat membre de l'O.N.U. (art.25). La résolution 660 condamne explicitement l'invasion du Koweït par l'Irak (2 août 1990) et qualifie son intervention militaire de "rupture de paix et de la sécurité internationale". Suivent les résolutions 661 relatives aux sanctions économiques ainsi que la résolution 665 du 25 août permettant la mise en oeuvre de toutes les mesures nécessaires pour faire respecter l'embargo. Bien que dans la résolution 665, certains produits alimentaires et sanitaires ne soient pas concernés, il convient pour Eric Robert de qualifier cet acte juridique de "blocus"(1). Cependant, le 17 août, soit une semaine avant l'adoption de la résolution 665, l'administration Bush avait déjà ordonné l'arraisonnement des navires croisant dans les eaux du Golfe, imposant des sanctions non autorisées par l'O.N.U. L'impétuosité des Etats-Unis manifestait leur désir de se substituer au Conseil de sécurité. Dénoncés par la presse et désapprouvés par plusieurs membres de l'O.N.U., les Etats-Unis se hâtent alors de déposer un projet de résolution et pressent le Conseil de sécurité de l'adopter au plus vite. Pourtant le rapport des résultats de l'application de l'embargo n'était pas encore établi.
La Jordanie et d'autres pays ont saisi le Conseil de sécurité sur base de l'article 50. S'en suit la résolution 669: «Examen des demandes d'assistances présentées par les Etats tiers lésés par l'embargo», résolution qu i ne sera pas prise en considération.

Le recours à la force

Le 29 novembre 1990, le Conseil de sécurité vote la résolution 678: «Le Conseil de sécurité, autorise les Etats membres qui coopèrent avec le gouvernement du Koweït (...), à user de tout les moyens nécessaires pour faire respecter et appliquer les résolutions précédentes «. En ces temps, d'aucuns espéraient que l'abstention de la Chine aurait permis la non-validation de cette résolution conformément au texte de la Charte (article 27.3). «L'argument est néanmoins de peu de valeur car depuis les origines des Nations Unies, une coutume contraire est bien établie, avec l'accord de tous, selon laquelle l'abstention d'un membre permanent n'empêche pas la prise de décision.»(2). Si l'on s'en tient au chapitre VII de la Charte, le Conseil de sécurité ne peut recourir à la force qu'en entreprenant une action propre avec l'aide de contingents mis à la disposition par les Etats membres et sous le contrôle du Comité d'état-major, représentant les chefs d'état-major respectifs des membres permanents du Conseil de sécurité. Or l'absence de la Chine et de l'URSS dans le Comité d'état-major rendait abusive l'action entreprise par la coalition.

En conclusion, cette étude montre non seulement que le droit international permet en toute légitimité au conseil de sécurité d'agir par la force, mais également l'insuffisance des autres traités juridiques destinés à protéger de manière effective les Droits de l'homme et ceux de la nature (Convention des Nations Unies "Enmod" 1977). D'un point de vue strictement formel, la résolution 665 est juridiquement fondée. Elle n'en reste pas moins contraire à l'esprit de la Charte comme nous le montrerons par la suite. Les Etats-Unis prennent des initiatives contraires au droit international et en dehors du cadre de l'O.N.U. sans tenir compte des procédures internes (vérification de l'application des sanctions et de la résolution 669).

Toutefois seule l'analyse de la Charte met à jour l'origine des contradictions de l'O.N.U.

L'esprit de la Charte

La Charte des Nations Unies n'est pas née au lendemain de la seconde guerre mondiale comme les médias ont tendances à nous le fai re croire. La signature de la Charte à San Francisco le 26 juin 1945 a été précédée d'une dizaine d'assemblées. La première, du 12 juin 1941 (Déclaration interalliée) réunissait à Londres 19 pays auxquels s'ajouteront les Etats-Unis le 14 mars1941 (Charte atlantique). La signature de la Déclaration des Nations Unies, signée le 1er janvier 1942, inaugure une alliance politique, économique et militaire ayant pour objectif de mettre un terme à l'expansionnisme menaçant de l'Axe. Précédées par la conférence de Moscou d'octobre 1943, les réunions de Dumbarton Oaks d'août à octobre 1944, associent des juristes des quatre grandes puissances, (USA, URSS, Royaume-Uni, Chine) en vue de rédiger les articles de la Charte des Nations Unies, cadre juridique de l'alliance. Finalement, 51 pays signataires instituaient par cette déclaration le cadre juridique d'une alliance politique, économique et militaire. Cette alliance avait pour objectif de contrecarrer les projets d'expansion militaire toujours croissants de l'Axe. Elle était le préambule à une série d'accords de coopération économique et militaire en vue de constituer une coordination des forces armées. Cette coopération militaire devait porter ses fruits en mettant définitivement en déroute l'alliance des armées fascistes.

Formellement, la Charte est un simple traité international contenant deux types de dispositions distinctes. D'une part, elle est la constitution des Nations Unies et décrit ses principaux organes ainsi que leurs règles de fonctionnement. D'autre part, elle énonce un certain nombre de normes de conduite dont le respect par les Etats membres devrait assurer la paix et la sécurité internationale.

De là le premier paradoxe de la Charte que l'on peut relever: elle ne fut pas constituée telle qu'elle se définit dans son préambule, essentiellement (historiquement) dans l'intention de préserver la paix dans le monde. Son objectif premier était de constituer une alliance militaire contre l'Axe.

A la lecture de la Charte, il appert que sur 111 articles, la moitié font référence au Conseil de sécurité, au Conseil de tutelle (relatif aux zones stratégiques) ou aux mesures coercitives, tandis qu'une dizaine d'articles seulement font référence au règlement pacifique des différends entre nations. Cette insistance sur le règlement des différends par la force témoigne du contexte historique originaire et reflète la vocation essentielle de la Charte. Aujourd'hui, il n'y a donc pas lieu de s'étonner de la façon dont ce sont déroulés les évènements du Golfe. Si la perplexité est de mise pour ceux qui avaient foi dans la mission essentiellement pacifique de l'ONU, c'est qu'elle repose uniquement sur l'ambiguïté du texte. Le préambule de la Charte énonce clairement sa résolution de "préserver les générations futures du fléau de la guerre ...", "notre foi dans les droits fondamentaux de l'homme..." , "de la souveraineté égale des nations", "à favoriser le progrès social..." "ET A CES FINS" "accepter des principes et instituer des méthodes garantissant qu"il ne sera pas fait usage de la force des armes, sauf dans l'intérêt commun ".

Au chapitre I, article 1:
(a) "réprimer tout actes d"agression ou autre rupture de paix"
(b) "réaliser par des moyens pacifiques, ... , l"ajustement ou le règlement de différends, (...), susceptibles de mener à une rupture de la paix".

Il peut paraître juste et nécessaire de réprimer, pour des raisons de dissuasion toute agression d'un état à l'égard d'un autre. C'est bien le sens de la proposition (a). Mais suit dans le même article la déclaration suivante (b) de régler les différends par des moyens pacifiques.
Dans le cas de la crise du Golfe, l'invasion irakienne du Koweït aurait pu être évitée si l'O.N.U. s'était enquise des plaintes adressées par l'Irak à la Ligue Arabe le 18 juillet 1990 dans un mémorandum officiel reprenant un ensemble de griefs à l'encontre du Koweït, dont celui d'avoir poursuivi une politique pétrolière destinée à affaiblir délibérément l'Irak.
Il est même curieux que lors de la rédaction de l'article 1, l'on ai pensé d'abord à réprimer et seulement ensuite à régler pacifiquement les différends entre nations. Il est difficile et hasardeux de préjuger des intentions originelles des législateurs sur la seule syntaxe. Mais ce qui importe, c'est qu'à la lecture du texte, l'insistance sur l'usage de la force semble prévaloir su r toutes les formes de médiations. La "renaissance" du droit international n'aurait pas perdu vigueur si l'O.N.U. s'était donnée pour tâche de résoudre pacifiquement les différends entre l'Irak et le Koweït conformément à la proposition (b) de l'article 1.

"Etre résolu à préserver les générations futures du fléau de la guerre, ..." manifeste l'intention la plus noble. Mais l'O.N.U., durant ses 45 années d'existence - y compris les dernières résolutions, souffre de graves entorses. Non seulement, elle n'a pu à aucun moment éviter la trentaine de conflits internationaux qu'a connu le monde après 1945, mais ne s'est même jamais attachée à en résoudre les origines.
Ainsi, cette devise prend l'allure d'une fable de mauvais goût. Fonder le "nouvel ordre mondial" sur les 150.000 morts de la "tempête du désert", sans doute était-ce déjà là l'autodafé de la Charte et des espoirs qu'elle portait.

Deuxième paradoxe.

Il est significatif du manque de démocratie au sein de l'O.N.U. Le Conseil est son propre législateur, son propre juge, et contrôle son propre appareil exécutif. Il n'a de comptes à rendre à aucune juridiction, institution ou autres instances.

Article12.1 : «Tant que le Conseil de sécurité remplit, à l'égard d'un différend ou d'une situation quelconque, les fonctions qui lui sont attribuées par la présente Charte, l'assemblée générale ne doit faire aucune recommandation sur ce différend ou cette situation, à moins que le Conseil de sécurité ne le lui demande.» L'isolement institutionnel du Conseil de sécurité et son autorité sur les autres instances de l'O.N.U., (Assemblée générale, Cour internationale de justice, ECOSOC, ...), lui accorde un pouvoir quasi sans limite et une autonomie de décision qui enfreint le principe de séparation des pouvoirs.
Article 41: «Le Conseil de sécurité peut décider quelles mesures n'impliquant pas l'emploi de la force armée doivent être prises pour do nner effet à ses décisions, et peut inviter les membres des Nations Unies à appliquer ces mesures. (...)».
Article 42: «Si le Conseil de sécurité estime que les mesures prévues à l'article 41 seraient inadéquates, ..., il peut entreprendre, au moyen des forces aériennes, navales ou terrestres, toutes actions qu'il juge nécessaire (...) . Cette action peut comprendre des démonstrations, des mesures de blocus et d'autres opérations exécutées par les forces...» Mieux, plusieurs articles de la Charte sont subordonnés à l'article 12.1 (voir supra) cf. l'article 14: «Sous réserve des dispositions de l'article 12, l'assemblée générale peut recommander les mesures propres à assurer l'ajustement pacifique de toute situation quel le qu'en soit l'origine, ..., y compris les situations résultant d'une infraction aux dispositions de la présente Charte où sont énoncées les buts et les principes des Nations Unies.»

Il est également manifeste que tout les articles régissant le maintien de la paix et la résolution des conflits par des moyens pacifiques sont tous subordonnés à l'article 12.1, et permettent de facto l'usage exclusif des moyens coercitifs (articles: 2; 10 ; 11.2; 25; 35; 93.2; 97; 109.2).

De "Tempête du désert"
à Rambouillet

Ce peut-il qu'aussi cadenassé que soit le Conseil de sécurité, les Etats-Unis se gardent de faire appel à cette instance? Les évènements du Kosovo de cette année le laissent à penser. Est-ce la crainte d'un probable recours de la Russie à son droit de veto, ou les difficultés d'ingérence de l'O.N.U. dans les affaires intérieures d'un Etat (Article 2.7)? Le traité de Rambouillet assigne nommément la République Fédérale de Yougoslavie, et cette dénomination prévaut aussi pour la province du Kosovo.
Article 2.7: «Aucune dispositions de la présente Charte n'autorise les Nations Unies à intervenir dans les affaires qui relèvent essentiellement de la compétence nationale d'un Etat ...» Seuls sont pris en considérations dans la Charte les différends entre Nations. Donc, sont exclues les guerres civiles et par conséquent quelque intervention que ce soit au Kosovo. Quoi qu'il en soit, il est un fait que les accords de Rambouillet dénotent la tendance qu'ont certaines nations à s'élever au-dessus du droit international et à prévaloir des actions militaires en marge de l'O.N.U..

En marge, peut-être, mais non contre l'O.N.U. Car si celle-ci parut paralysée par ses principes avant les frappes de l'OTAN, elle n'émit pourtant nulle opposition à l'esprit du traité avorté de Rambouillet, alors même que dans le texte - et bien que la plupart des médias nous l'aient dissimulé - l'Apendice B entérinait une occupation de fait par l'OTAN de TOUTE la République fédérale yougoslave. Ce qui signifie que le traité d'armistice actuel est, aux yeux de l'OTAN, en deça de Rambouillet.

"Apendice B du traité de Rambouillet: statuts de la force militaire de mise en oeuvre des accords. (3)

Article 6.a. L'OTAN sera protégée contre tous les processus légaux, qu'ils soient civils, administratifs ou criminels.
b. Le personnel de l'Otan, en toutes circonstances et à tout moment, sera protégé contre les Parties , contre la juridiction pour tous les délits civils, administratifs ou criminels qu'il pourrait commettre dans la République Fédérale de Yougoslavie (RFY). Les parties devront épauler les Etats participant à l'opérattion (...)
c. Nonnobstant ce qui précède, et avec l'accord fomel, dans chaque cas, du Commandement de l'OTAN, les autorités de la RFY pourront exceptionnellement exercer leur pouvoir judiciaire mais uniquement sur du personnel contrevenant, qui pourra alors ne plus être soumis à la législation de la nation dont il portte la citoyenneté.

7. Le personnel de l'OTAN devra être protégé contre toute forme d'arrestation, d'investigation ou de détention par les autorités de la RFY. Le personnel de l'OTAN arrêté ou retenu de façon erronée devra immédiatement être livré aux autorités de l'OTAN.

8. Le personnel de l'OTAN, ses véhicules, vaisseaux, avions et équipements devront bénéficier d'un passage libre et sans restriction à travers la RFY et d'un accès sans entrave à son espace aérien et fluvial. Cela inclut, sans s'y limiter, le droit de bivouac, de manoeuvre, de cantonnement et d'utilisation des aires ou des facilités nécessaires pour le soutien, l'entraînement et les opérations.

9. L'OTAN sera exonérée de tous les droits, impôts et autres taxes, des réglementations et inspections douanières, y compris sur l'approvisionnement des stocks et autres documents douanier de routine, ce pour le personnel, les véhicules, les vaisseaux, les avions, l'équipement, le ravitaillement entrant, sortant ou circulant à travers le territoire de la RFY en soutien des opérations.

10. Les autorités de la RFY devront faciliter, en lui accordant la priorité et en utilisant tous les moyens appropriés, tous les mouvements du personnel, de véhicules, de vaisseaux, d'avions, d'équipement ou de ravitaillement, à travers ou dans l'espace aérien, les ports, les aéroports et les routes. Aucune charge ne devra être prélevée à l'OTAN pour la navigation aérienne, l'aterrissage et le décollage dezs avions, qu'ils soient gouvernementaux ou affrêtés. De même, aucune cotisation ou autre droit, péage, taxe ne pourra être prélevée à l'arrivée ou au départ d'un port sur les bateaux del'OTAN, qu'ils soient gouvernementaux ou affrêtés. Les véhicules, les vaisseaux et les avions utilisés pôur le soutien de l'opération ne devront pas être soumis à une procédure d'obtention de licence, d'enregistrement ou d'assurance commerciale.

11. L'OTAN a la garantie d'utiliser les aéroports, les routes, les voies ferrées et les ports sans avoir à payer les primes, cotisations, droits, péages ou taxes occasionnées par la simple utilisation (...).

Même si, par ailleurs, Milosevic n'avait précédement accepté qu'une intervention onusienne désarmée et dès lors sans doute inefficace (4), il apparaît bien à la lecture de ce texte que le traité de Rambouillet était a priori inacceptable pour les autorités yougoslaves et devait par conséquent mener inéluctablement au conflit.

L'option de la nouvelle coalition met à nouveau en danger l'équilibre instable de ce fin de siècle. Au risque d'occasionner un conflit majeur, ces nations goûtent le plaisir de jouir de leur nouvelle puissance et, sans nul doute, espèrent en tirer quelque profit. L'O.N.U. serait donc devenue une institution embarrassante et obsolète pour des pays désirant âprement se propulser dans le nouveau désordre international.

Conclusion

Aux vues de toutes ces considérations, on est en droit de se demander s'il est bien réaliste de fonder un droit international sur une institution qui préconise la pacification des différends entre nations par le bellicisme. La seule garantie d'une paix internationale repose sur une réelle démocratie au sein de l'O.N.U. et une séparation des pouvoirs. Néanmoins toute réforme de la Charte devant être ratifiée par les deux tiers de l'Assemblée générale et tous les membres permanents du Conseil de sécurité (article109), il subsiste peu d'espoir que de tels amendements puissent voir le jour, puisque l'usage du droit de veto d'un seul membre permanent suffit à exclure la décision de plus de103 membres!

Yvan Poznanski

(1) "La licéité des sanctions des nations unies contre l'Irak ", par Eric Robert, 1991
(2) "Droit international, politique & idéologique dans la guerre du Golfe ", par Jean Salmon, 1991
(3) http://www.01019freenet.de/billion/k_vertrag.html
(4) Text of Milosevic April 29, 1999, interview with UPI, Peter Johnson, http://www.mo-net.com/~nixit/milosevi.html
(5) ""Les origines du contentieux entre l'Irak et le Koweït'', Olivier Corten, p.18, 1991